Mrt 21 2009

Amerikaanse Rekenkamer: Productieproblemen en software risico’s (deel 3)

Gepubliceerd door JSFNieuws.nl om 20:07 onder Ontwikkeling JSF

Arlington, VA (USA)/Den Haag – De Amerikaanse Rekenkamer (US-GAO) bracht vorige week het vijfde rapport uit inzake het JSF Programma. In dit derde en laatste artikel gaan we in detail in op dit US-GAO rapport wat betreft de kostenverhogingen en de mogelijke basis voor een “consortium buy”. In het eerste artikel (19 maart) gingen we in op de door de Amerikaanse rekenkamer gesignaleerde risicovolle overlap tussen testen en productie. In het tweede artikel (20 maart) namen we de prijsverhogingen en consortium buy onder de loep.

Omvangrijke aanloopproductie niet kosteneffectief

De US-GAO waarschuwt dat het kopen van grote aantallen toestellen in de aanloopfase de problemen slechts zal vergroten. Chronische onvolkomenheden en inefficiënte processen in de productie, problemen met toegeleverde onderdelen, te late en gewijzigde ontwerptekeningen, voortdurende ontwerpwijzigingen en een tegenvallende leercurve vertraagden de aflevering van testtoestellen, en dit zal bij de eerste productieseries niet anders zijn. Het US-GAO rapport: “Procuring large numbers of production jets while still working to deliver test jets and mature manufacturing processes does not seem prudent, and looming plans to accelerate procurement will be difficult to achieve cost effectively.“
Hiermee neemt US-GAO stelling tegen de voorstellen van de chefstaf van de US Air Force general Norton Schwartz’s die in juli 2008 de Amerikaanse Senaat bevestigde bij voorkeur de aantallen te kopen F-35’s (in februari 2007 gehalveerd van 110 naar 48 per jaar) terug te willen verdubbelen naar rond de 80-90 per jaar in de eerste paar jaar van productie.
Nee, zegt US-GAO, als je in een nog onstabiele productiefase, deels door de risicovolle overlap van testen en productie, de productie omhoog schroeft zijn de gevolgen bij verdere problemen niet te overzien.

Productiekosten structureel hoger

Het onderzoek in 2008 van het Pentagon Joint Estimate Team, waar het US-GAO rapport dit jaar sterk op steunt, geeft aan dat de productie efficiëntie niet zo snel toeneemt als gedacht. Ander punt is dat de “commonality”, de mate van overeenkomst tussen de versies voor luchtmacht, mariniers en marine, veel minder groot is dan gedacht. Dit was een “key selling point” van de JSF, het “Joint” zijn moest grote besparingen op het vlak van de productie opleveren, maar de toestellen hebben onderling zoveel verschillen, dat hiervan beduidend minder sprake is. Dat is een structureel punt. Datzelfde geldt voor de benodigde productietijd, die aanzienlijk hoger blijkt te zijn dan in de voorcalculaties.
Zo blijkt er weliswaar sprake te zijn van een afnemend aantal montage uren per toestel, maar structureel is sprake van tussen de 60.000 en 84.000 meer montage uren per toestel dan gepland. De prototypes zijn geherpland met 40% meer uren dan gedacht en voor de eerste en de laatste prototypes. Echter, de realiteit op basis van de eindmontage van de prototypes BF-1 en de BF-2 blijkt nog slechter uit te pakken, op sommige stations is een sprake van een meer dan 100% toename in de nacalculatie ten opzichte van de voorcalculatie uit 2006. De zogeheten “learning curve” waarmee jaren is geschermd, heeft nog nauwelijks effect. Zorgwekkend, want tegelijkertijd geven andere mensen binnen het Pentagon aan dat de marges qua leercurve nu al krap zijn. Risicovol is dat veel geleverde componenten niet conform specificaties waren gebouwd, niet verbazend met telkens nog wijzigende ontwerptekeningen, en dat subcomponenten bij leveringen ontbraken. Dit hindert het productieproces.
In een reactie geeft Ahern van het Pentagon aan dat hij gelooft “the program is well managed, with the proper amount of oversight, and well-positioned to succeed in accomplishing this mission of providing a fifth-generation fighter as quickly, efficiently and affordably as possible.” Binnen het Pentagon is er dus geen eenstemmigheid over de kans op succes.

Gevolg is tweeledig

Het gevolg van dit structurele probleem is tweeledig. De doorlooptijd in de fabriek zal langer zijn. Een extra 60.000 tot 100.000 uur is 40 tot 60 mensjaar FTE per toestel extra en dit zal structureel het productietempo afremmen en dus de levertijd van de eerste serie prototypes en aanloopseries vertragen. Bij 50 toestellen per jaar is dit al 2000-3000 man extra personeel aan het werk. Extra personeel inzetten om zaken te versnellen is echter door de aard van de montage stations beperkt mogelijk. Los van het feit dat het niet doenlijk is om op zo korte termijn zoveel gekwalificeerd personeel te werven, op te leiden en in te werken. De US-GAO wijst er niet voor niets op dat “The contractor has extended the manufacturing schedule three times”. Als deze cijfers geëxtrapoleerd worden naar de afleveringsdata voor de eerste 30 toestellen, waaronder het eerste Nederlandse “testtoestel” is een tijdige leverdatum in 2011 vrijwel zeker onhaalbaar.

Geen vaste prijs haalbaar vanwege onzekerheden

Een ander gevolg is dat een 60.000 tot 100.000 uur bij een gemiddeld uurtarief van US$ 50/uur sprake is van een structureel US$ 3 tot 5 miljoen hogere “kale kostprijs”. Omdat deze productiviteitscijfers nu pas zichtbaar worden is daar in begrotingen nog niet mee gerekend. Maar hoe het werkelijk gaat uitpakken is verregaand onzeker. De productie laten toenemen bij een stabiele kostenbasis op een stabiele productielijn kan prima. Maar, zoals het JSF Program Office in ieder geval in het najaar van 2008 nog voorstelde, dit te doen op een overbelaste productielijn waar nog tal van afstemmingsproblemen en inefficiënties een rol spelen en er het beste van hopen en menen dat dit de kostprijs zal drukken is uit economisch oogpunt onzinnig.
Niet zonder reden beveelt de US-GAO aan om een risico analyse te gaan uitvoeren van de inefficiencies en onzekerheden in de productieprocessen en productieplanning. Veelzeggend is dat het Pentagon onverkort instemt met deze aanbeveling.
De eerste 30 toestellen, waarover inmiddels duidelijkheid is, kosten US$ 7,4 miljard, ofwel ruim US$ 246 miljoen per stuk. Verwacht wordt dat de volgende 330 toestellen US$ 49 miljard zullen kosten, nog steeds US$ 150 miljoen per stuk gemiddeld, maar dit kan ook hoger uitpakken. En lager zal het, gelet op de traditie in defensieprojecten, niet worden.
Bij deze aanloopseries is sprake van “cost reimbursement” basis: dat wil zeggen dat de koper extra moet betalen voor “toegestane benoemde kosten overeenkomstig wat in het contract staat”, dit zijn veelal arbeid, valutaverschillen en (ruw) materiaalkosten. De vraag is dus wat voor contract Nederland tekent bij de koop van de eerste testtoestellen en welke begrotingsrisico Defensie daar bij loopt. Zelfs voor de Tweede Kamer vooraf niet te controleren. De US-GAO echter vindt de koop van de eerste 15% van de JSF toestellen in de vorm van dit soort contracten een teken dat ontwerp, productieprocessen nog niet op orde zijn en calculaties van arbeid en materiaal nog onvoldoende uitgekristalliseerd, anders zou de fabriek wel een vaste prijs durven afgeven.

Ontwikkelfase (SDD) gaat tot eind 2016 duren

Nadrukkelijk wordt nu al de vorig jaar besloten verlenging met een jaar, tot oktober 2014, opnieuw ter discussie gesteld. Gesproken wordt van een ontwikkelingsfase die in ieder geval tot eind 2015 of mogelijk zelfs oktober 2016 gaat duren. Dit is geen verwachting van de “beroepspessimisten” van de Rekenkamer, maar van het uit US Air Force, US Marines Corps en US Navy samengestelde Joint Estimate Team van het Pentagon zelf, dat in 2008 het hele programma onder de loep heeft genomen. Het US GAO rapport wijst er op dat het testplan herzien is met een jaar extra ontwikkelingstestwerk tot eind 2014 (dit jaar valt samen met onze IOT&E fase), maar dat dan nog het testschema “is still aggresive and allows little time for error discovery, rework, and recovery from downtime”.
Het rapport geeft aan dat alle prototypes in 2009 en deels in 2010 afgeleverd zullen worden. Zelfs tot voor zeer kort stelde Lockheed Martin in persberichten nog dat alle prototypes in 2009 beschikbaar zouden komen, maar kennelijk is al bekend dat sprake zal zijn van een verschuiving. Om dit te bereiken is een enorme testinspanning nodig.
De planning van het uitvoeren van testvluchten, als er geen vertraging optreedt, is nu als volgt:
Eind 2009 2% testvliegen gereed, als al 33 productietoestellen in aanbouw zijn.
Eind 2010 9% testvliegen gereed, als al 65 productietoestellen in aanbouw of gereed zijn.
Eind 2011, 34% testvliegen gereed, als al 112 productietoestellen in aanbouw of gereed zijn.
Eind 2012, 65% testvliegen gereed, als al 230 productietoestellen in aanbouw of gereed zijn.
In dat jaar moet dus niet alleen 31% van al het testwerk worden gedaan, ook zijn er met nog 1/3 van het testwerk te gaan al honderden toestellen in een bepaald productiestadium. De vraag is, wat als er dan nog problemen met bepaalde componenten worden ontdekt?
En kort hierna, met nog 35% van het testwerk te gaan moet de Nederlandse IOT&E fase starten. Hoe zich dit verhoudt tot een Initial Operational Capability datum van 2012 voor het US Marine Corps met nog zoveel ontwikkelingstestwerk uit te voeren laat zich raden.

Missie software en IOT&E fase

Het Pentagon Joint Estimate Team (dus niet alleen de US GAO) denkt tevens dat het testen van de missiesoftware, essentieel voor een tijdige start van het uitvoeren van de IOT&E fase minimaal 2700 vliegtesturen gaat kosten, in plaats van de nu geplande 1700 uren. Ze baseert dit op ervaringen uit het F-22 vliegprogramma. Het JSF Program Office is het oneens met de rekenmeesters van het Pentagon die op hen toezien. Maar, alleen de missiesoftware van de JSF omvat al een factor 3,4 meer coderegels dan de F-22 met dus een exponentieel toenemende testtijd. De JSF Program Office gaat uit van nul procent (!) wijzigingen in software behoefte tot eind 2014. Terecht noemt het Pentagon Joint Estimate Team dit niet realistisch en meent dat sprake zal zijn van 30% tot 100% groei in software behoeften tot het eind van de ontwikkelingsfase ten opzichte van nu.
Het JSF Program Office zegt 18 maanden voor te lopen op het gelijke punt in de F-22 Raptor ontwikkeling. Maar zegt het Pentagon, dat is “Uitgaande van de niet realistische verwachting van 0% code toename” Bovendien was de realiteit dat de F-22 ontwikkeling, dat na een start in 1990 pas vijftien jaar later, in 2005 de Initial Operational Capability werd bereikt.

Karakter Nederlandse IOT&E fase

Dit roept de vraag op over de aard van het Nederlandse IOT&E werk. Is dat operationele voorbereiding of een voortgezette DT&E (Development Test and Evaluation) fase, met veel trial en error werk voor de betrokkenen (lees Lockheed Martin), waardoor het daadwerkelijk operationeel voorbereiden volledig ondersneeuwt vanwege een slechte missie beschikbaarheid. Dit risico is levensgroot aanwezig en betekent dat de aanzienlijke investering van € 275 miljoen voor de IOT&E fase vanuit toch altijd schaarse beschikbare middelen in de KLu wellicht niet optimaal besteed zijn. Het kan toch niet zo zijn dat schaarse KLu middelen benut worden om het testwerk van een miljardenconcern als Lockheed Martin te helpen financieren, dat met een 10% winstmarge op haar defensie omzet werkt.

Eind 2016 opgezadeld met veel suboptimale kisten

Wanneer eind 2016 de ontwikkelingsfase is afgelopen en alle problemen eruit zijn gehaald dan heeft de KLu al tientallen kisten geleverd gekregen. Niemand lijkt zich druk te maken over de werkdruk bij het technische personeel om al deze suboptimale kisten weer goed te maken, los van de enorme kosten die hiermee gepaard gaan en de ernstige operationele consequenties. Nu al komen zaken boven tafel als “herontwerp van de motor”, de huidige motor wordt maar voor 2.000 gegarandeerd. Wat kost straks een serie voortijdig te vervangen motoren? Er zijn problemen met de brandstofpomp, met te licht uitgevoerde aggregaten voor opwekking van de 270 volt stroom; thermische problemen met electro hydraulic actuators, ernstige problemen met het totale thermisch management systeem, dat “herontworpen” moet worden. Dit is bij 1% van de testvluchten al boven tafel gekomen, wat staat in de andere 99% testvluchten nog te wachten? In dit stadium met zoveel “herontwerp” opdrachten, die in 2012-2013 hun beslag moeten krijgen en dan in reeds gereed zijnde toestellen weer ingebouwd moeten worden (wat een kapitaalvernietiging van te vervangen onderdelen) kan slechts gesteld worden dat het riscio enorm is en dat de KLu door vooraan de rij te kopen opgezadeld wordt met een hele serie probleemkisten, waar de KLu tot in lengte van jaren last mee gaat houden tegen enorme financiële en personele lasten.

Aanbevelingen van de US-GAO

De US-GAO raadt het Pentagon aan “to report to congressional defense committees on the risks and mitigation strategy for use of cost reimbursement contracts for procurement and plans to transition to fixed-price contracts.” Kortom, de strategie om via de zogeheten low-rate initial production contracten met een onzekere prijscomponent te kopen, zou moeten worden verlaten en zo snel mogelijk moet gekomen worden tot contracten met een vaste prijs.
En als tweede raadt het US-GAO aan dat het Pentagon zou moeten verzekeren “that the prime contractor performs periodic schedule-risk analyses to improve schedule and budget actions.”
David Ahern (Pentagon, Office of the Undersecretary of Defense’s director of acquisition) geeft in een toegevoegd commentaar bij het rapport aan het deels eens te zijn met de eerste aanbeveling en het geheel eens te zijn met de tweede aanbeveling. “The department agrees that a report to the congressional defense committees explaining the department’s plan to transition from cost reimbursable contracts to fixed price contracts for the Joint Strike Fighter (JSF) procurement would be beneficial to enhance congressional oversight and confidence in the JSF program,” Ahern wrote. “However, the Department believes that the under secretary of defense for acquisition, technology and logistics . . . should be responsible for the report, not the Joint Strike Fighter program.” Degene in het Pentagon die verantwoordelijk is voor materieel verwerving zal per 1 oktober 2009 aan de defensiecommissies in het Congres rapporteren inzake de gestelde vereisten in de aanbevelingen.

Betrouwbaarheid van deelnemende JSF partners

In Nederland wijst men graag op het feit dat Nederland geen beslissingen moet uitstellen, omdat Nederland een betrouwbare JSF partner wil zijn. Maar sinds 2001 is Nederland dat altijd geweest. Tijdig en conform afspraken zijn door de Nederlandse overheid de betalingen verricht en afspraken in de Memory of Understandings nagekomen. De tegenprestaties op deze weegschaal van wederzijdse plichten is: op tijd de ontwikkelfase afronden, op tijd kunnen leveren, conform een in 2002 afgesproken richtprijs kunnen leveren, een bepaald prestatieniveau kunnen halen, een bepaald ordervolume wegzetten in de Nederlandse industrie. Deze gewichten op de weegschaal van betrouwbaarheid ontbreken inmiddels in toenemende mate. En als dit Amerikaanse Rekenkamer rapport juist is, dan zal er aan de Amerikaanse zijde van de betrouwbaarheidsweegschaal steeds meer gaan ontbreken. In dit stadium is het belangrijk voor het Nederlandse parlement dat hierover meer duidelijkheid ontstaat, dat bindende afspraken worden gedaan en nagekomen. Immers, de risico’s zijn na 2008 slechts verder toegenomen.

Eerdere artikelen over het US-GAO rapport:
19-mrt-2009; Deel 1 “Risico overlap testen en productie
20-mrt-2009; Deel 2 “Prijsverhogingen en consortium buy

Bron:
US-GAO; 12-maart-2009; “Accelerating Procurement before Completing Development Increases the Government’s Financial Risk

JSFNIEUWS090318-Redactieteam

One Response to “Amerikaanse Rekenkamer: Productieproblemen en software risico’s (deel 3)”

  1. willemhagemanon 21 Mrt 2009 at 22:12

    Mijn luchtmachthart gaat huilen als dit JSFnieuws allemaal waar is; overigens wist ik vrijwel alles al. Maar is het wel allemaal waar? Ik Google me suf en zoek overal naar tegenargumenten, maar helaas nog geen enkele gevonden en niemand schiet gaten in mijn reacties. Jammer. Ik zou o zo graag willen dat ik ongelijk heb. Stop ik met reacties, want ik kan mijn tijd wel beter gebruiken. En, minder vijanden.

    Dus gaan we gewoon verder met enkele andere essentiële zorgen dezerzijds, los van hetgeen in dit JSFnieuws als niet bepaald positief wordt vermeld. De cockpit lay-out in relatie tot de zitpositie van de vlieger is verre van optimaal, zeker gelet op (de steeds groter wordende) lengte van de Nederlander. De canopy voldoet niet aan de gangbare bird-strike eisen en vanwege het scharnierpunt aan de voorzijde kun je die niet afwerpen, maar moet je er dwars doorheen worden geschoten. Volgens mij heeft Nederland geen dragchute eis, de Noren wel, terwijl de landingssnelheid ruim hoger ligt dan die van de F-16. Die is naderhand tegen extra kosten nog voorzien van een dragchute en terecht. Waren wij toen gek of heeft de F35A zulke goede remmen die het hogere landingsgewicht en de hogere landingsnelheid ruimschoots aankunnen? Maar wat als ze wijgeren? De vanghaak? Ja, maar die hadden wij ook al bij de F-16 en toch moest er naderhand om terechte redenen een dragchute worden ingebouwd. De bommenluiken (openen en sluiten daarvan) zullen een snelheidsbeperking hebben van ruwweg 500 kts. Voor bomb delivery geen probleen, maar wel voor het afvuren van bv. de AMRAAM. Je F-pole wordt hierdoor aanzienlijk beperkt. Over mogelijke G-beperkingen heb ik het dan nog niet eens. Alleen straight and level flight deliveries? En zo kan ik nog wel even doorgaan, maar vind het voldoende voor deze zaterdagavond. Weapon instructors, please shoot!. Ik heb nog wat munitie achter de hand. Haal je mij onderuit, dan bied ik het welbekende vaatje bier aan.

Comments RSS

Reageer ook

Je moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.